Гурьев А.И. "Снова в тупик? Очерки по истории несостоявшейся реформы"

Глава 9. Новая тарифная политика Игоря Артемьева 

Достали!

21 июля 2015 г. Президент Владимир Путин подписал Указ, ликвидирующий Федеральную службу по тарифам как самостоятельный орган исполнительной власти с передачей его функций Федеральной антимонопольной службе.^[1] В документе говорилось, что Указ подписан "в целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти".

Этот шаг был весьма симптоматичен прежде всего с точки зрения того, как все-таки Президент Путин вынужден был переодически искать противоядие для постоянно наглеющих монополистов. Нельзя сказать, что ликвидация ФСТ грянула как гром среди ясного неба, то есть совсем уж неожиданно. На протяжении последних лет эта тема время от времени всплывала, проводились даже какие-то семинарчики, сочинялись бюрократические записки-предложения, намечались планы. Однако все это было как бы для очередной галочки, а не на самом деле. Все понимали, что пока Путин не скажет, Тарифную службу никто ни упразднять, ни даже серьезно критиковать не будет, потому что она – радетель и опора монополий. А те в свою очередь – то оплот государства, то предмет для демонополизации, но никогда нельзя с уверенностью сказать, какой именно период наступит буквально завтра.

И вот Путин указал: упраздняем. Почему? Сам Президент несколько позднее, в середине октября 2015 года на пресс-конференции, пояснял: "По поводу объединения двух структур. Здесь ничего необычного нет. Решение вопроса таким образом было продиктовано только тем, что было желание исключить какую‑то параллельную работу двух ведомств, сделать её более эффективной и как раз направленной <…> на дальнейшую более эффективную работу по демонополизации экономики в целом. Что касается наших устремлений по этому направлению, то Вы знаете, что мы усилили не только работу этих ведомств, прежде всего ФАС, конечно, но и приняли соответствующее решение на законодательном уровне – значительно ужесточили ответственность за монопольные сговоры, вплоть до уголовной, чего раньше в нашей правовой системе никогда не было. Сделали это в том числе и на основе анализа работы подобных структур в других странах, включая Соединённые Штаты и Великобританию. С точки зрения нашей практики здесь нет ничего необычного, ведь ФАС и ФСТ родились, по‑моему, в 2004 году на базе антимонопольного министерства. Но после того, как они поработали раздельно, практика показала, что всё‑таки, наверное, лучше их усилия объединить для более качественной и эффективной работы".^[2]

То есть было совершенно очевидно, что эти так называемые "естественные монополии" своим поведением достали уже и самого Президента. А особенно, вне всякого сомнения, ОАО "РЖД" со своими бесконечными и все более наглыми требованиями индексаций тарифов и государственных субсидий уже теперь не только на инвестиционную, а и на текущую операционную деятельность. Между тем Федеральная служба по тарифам при этом не только не помогала другим ведомствам создавать условия для перехода от монополий к рынкам везде, где только возможно (как это следовало из законодательства), но и даже просто существенно сдерживать тарифные аппетиты монополистов особо не стремилась.

Например, в 2010 году ФСТ приняла документ под названием "Методика расчета размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, учитываемых при формировании экономически обоснованного индекса к действующему уровню тарифов, сборов и платы на грузовые железнодорожные перевозки". Он был разработан во исполнение утвержденного в августе 2009 года знаменитого правительственного постановления о ценообразовании на железнодорожном транспорте № 643 и стал как бы попыткой воплощения весьма почитаемого плановиками принципа RAB-регулирования (Regulatory Asset Base). При этом считалось, что индексация тарифов на основе методологии RAB представляет собой прогресс по сравнению с системой «затраты плюс». На практике же, по крайней мере в России, новомодный принцип являлся типичным инструментом затратного подхода, выгодным исключительно самой монополии.

Согласно принятой ФСТ Методике, для обеспечения текущих и инвестиционных потребностей РЖД индексация в 2012 году тарифов на грузовые перевозки должна была составлять плюс 19%. Поскольку ничего кроме изумления такие цифры у грузовладельцев вызвать не могли, появились объяснения РЖД и ФСТ, что государство-де может повысить тариф и менее радикально, но тогда оно должно заплатить РЖД разницу в виде субсидий. (Забавный подход! Представьте, что к вам нагрянул вымогатель и требует определенную суму. Вы говорите, что у вас столько нет, а есть только половина. Тогда он забирает то, что есть и говорит, что другую половину вы будете тогда должны). На том и стоял все последние годы своего правления Якунин, а государство при этом действительно щедро платило железной дороге эту кормовую-дармовую дань.

В итоге вложения налогоплательщиков в железнодорожный транспорт России от минимальной, по сути, нулевой суммы в начале 2000-ых годов выросли до 153 млрд руб. в 2012 г. с некоторым снижением в кризисном 2014 г. до 112 млрд. руб.[3] При этом в 2014–2015 гг. ОАО "РЖД" стало запрашивать в своих проектах Финансового плана, представляемых на утверждение в правительство, субсидии не только в качестве компенсаций убыточных пассажирских перевозок или на так называемые стройки государственного значения, но и, как значилось в документах РЖД, на "поддержание финансовой устойчивости". То есть просто так, ни за что, в виде вымогательства. На 2016 год Якунин запросил ни много ни мало 140 млрд руб. бюджетных субсидий при повышении тарифа на 7,5%^[4]. Понятно, что такое барство железнодорожного руководителя не могли не вызывать в правительстве Дмитрия Медведева резкую неприязнь и стремление ввести столь прожорливую госмонополию в управляемые рамки.

В целом же за годы своего существования Федеральная служба по тарифам проявила себя как орган весьма архаичный, ратующий за укрепление выгодной монополиям системы тарифного госрегулирования и консервацию затратных методов ценообразования. Некоторые полумеры в виде априори малоэффективного и к тому же донельзя забюрократизированного тарифного коридора для РЖД лишь подтверждали этот вывод.

Между тем радикальное падение цен в либерализированных секторах железнодорожной отрасли наряду с неуклонным ростом тарифов в монопольном массиве демонстрировали преимущества одного экономического строя над другим лучше всяких пропагандистских компаний.[5] И в этой связи было совершенно ясно, что Тарифная служба откровенно солидаризировалась с естественными монополиями в их худших устремлениях, и эта нерушимая дружба, наконец, превысила терпение правительства и даже Президента.

Плюс к такому шагу подтолкнул, конечно, и кризис, а также в самом непосредственном отношении поведение ставшего к этому времени главным поборником монополизма в России Владимира Якунина. Ведь он начал просто шантажировать руководство страны то показом убытков в 2014 году в ответ на попытки умерить тарифные аппетиты РЖД, то намеками на свой уход в случае отказа от политики дальнейшего субсидирования компании.

Все на борьбу с "паразитами"!

В начале августа 2015 года руководитель ФАС Игорь Артемьев провел совещание в упраздняемой ФСТ, где заявил, что индексацию тарифов естественных монополий нужно проводить по результатам выполнения компаниями программ снижения издержек и давление на монополии должно быть усилено. Он также отметил: "Нужно объединить наши усилия для выхода на новый уровень. Синергетический эффект от слияния позволит развивать рыночную экономику, увеличить долю частного сектора и отпустить на волю некоторые субъекты естественных монополий. Например, порты на одном побережье, аэропорты одного узла. Создание конкуренции в этих сферах повысит качество услуг и даст стимул к снижению цен".

20 августа был отправлен в отставку Владимир Якунин. Это обстоятельство послужило самым существенным стимулом для Артемьева к дальнейшему ужесточению своей позиции по РЖД. Конечно, он и ранее достаточно твердо проводил антимонопольные решения в отношении самой монопольной монополии в России, поддерживая курирующего эту сферу своего заместителя Анатолия Голомолзина, но все это была скорее довольно рутинная бюрократическая возня вокруг буквы той или иной строки закона или инструкции. Все-таки по-настоящему бороться с монополией (как классом), пока ее возглавлял личный друг Президента страны, по российским правилам политеса было не вполне этично.

Теперь же ситуация в корне изменилась. По сравнению с новым главой РЖД Олегом Белозеровым Игорь Артемьев сам являлся политическим тяжеловесом, причем человеком с внятными идеологическими убеждениями. К тому же, как водится, при смене руководства в первое время любая критика автоматически бывает отнесена к прежнему начальнику, поэтому в какой-то период Артемьев мог и бичевать РЖД, и не обижать этим Белозерова.

2 сентября 2015 года на заседании правительства был заслушан ежегодный доклад ФАС о состоянии конкуренции в стране. После заседания Артемьев выступил перед журналистами и сделал, по сути, первое публичное программное заявление о том, как теперь будет строиться антимонопольная и тарифная политика.

"Тарифную политику, на мой взгляд, нужно проводить значительно более требовательно и более строго, нежели это делалось раньше",— констатировал Артемьев и уточнил, что тарифы монополий должны формироваться по принципу "инфляция минус", а не "инфляция плюс", к чему всегда стремились монополисты раньше. "Уровень глубины минуса зависит от того, как сами компании напишут программы давления на издержки, и есть ли вообще мысль какая-нибудь в том, что они будут предлагать",— заявил он.

При этом Артемьев утверждал, что госкомпании должны избавиться от "шикарных особняков", футбольных команд и СМИ, а тарифы не должны позволять "этой регулируемой отрасли паразитировать на гражданах".

После этого ряд экспертов начали предупреждать о пагубности таких демаршей. Однако анонимный источник в Белом доме недвусмысленно пояснял политику партии и правительства: "Артемьев должен обеспечить давление на монополии, этот посыл обозначен".[6]

Подбодрить ленивых и раскормленных

Вскоре Артемьев направил в газету "Ведомости" статью, которая была опубликована 27 ноября 2015 года под заголовком "Конец эры «национальных чемпионов»".[7] Глава ФАС писал, что разбираться в тарифах монополий в ведомстве начали с их закупок и обнаружили, что цены здесь сплошь и рядом завышенные по сравнению с рыночными и действует «принцип неделимости отката». Поэтому метод регулирования тарифов в соответствии с себестоимостью – сам по себе порочен. Более эффективен "метод бенчмаркинга, т. е. сопоставимых рынков". Артемьев делал вывод: "Если вся тарифная политика, госзаказ и т. д. будут подчиняться примату антимонопольной политики, то они обретут новое качество. Сейчас вы являетесь свидетелями поворота тарифной политики на 180 градусов".

Глава ФАС также писал, что вовсе не нужно, как считалось ранее, вводить государственное регулирование еще по более широкому спектру товаров, заниматься еще большим «огосударствлением» экономики, регистрацией и утверждением тарифным органом себестоимости и никого не выпускать из-под тарифного регулирования. Вместо этого нужно наоборот дерегулировать тарифы везде, где это уже возможно. "Мы ориентированы не на расширение этого регулирования, а на его резкое сужение", - отмечал Артемьев.

При этом он указывал, что ежегодная индексация тарифов для естественных монополий должна проводиться только исходя из принципа «инфляция минус». "Нужно забыть об «инфляции плюс». Монополии должны получать тариф только в обмен на программу снижения издержек. Прежняя политика была направлена на поддержку «национальных чемпионов», которые, конечно, не случайно оказались в основном естественными монополиями. Делалось это в ущерб потребителям, для которых такая поддержка оборачивалась высоким ростом тарифов, при абсолютной неэффективности монополий в строительстве, в модернизации производств, при их огромных затратах и раздутом аппарате", - писал чиновник.

При этом в отношении железнодорожных тарифов он подмечал интересную особенность: "Многие рынки, которые были едиными для промышленности всей страны, развалились на две, три или четыре части, а границы стали проходить по территориям, измеряемым радиусом железнодорожного тарифа. Тарифы завышались настолько, что грузы оказывалось невыгодно везти в другие регионы". При этом он напоминал, что железная дорога потеряла грузовую базу и ей нужно стремительно снижать тариф, чтобы вернуть ее, отвоевать у других видов транспорта.

Артемьев подчеркивал, что сегодня необходимо поменять как сознание, так и многие нормативные акты, поскольку "все методики ФСТ были направлены только на одно – повысить тариф, все сделать для «национальных чемпионов». Наряду с этим программа сокращения издержек должна охватывать по меньшей мере три области: операционные, эксплуатационно-инвестиционные и финансово-хозяйственные затраты.

При этом необходимо продолжать продажу непрофильных активов. "У них есть СМИ, турагентства, медучреждения, спортклубы. Никто не собирается сразу «Локомотив» забирать у РЖД из уважения к болельщикам. Но вообще-то заниматься финансированием футбольных, хоккейных команд и так далее должен частный бизнес. А сейчас эти издержки переносятся на тарифы. Мы имеем раскормленных, ленивых, совершенно неэнергичных наших «национальных чемпионов». Их нужно подбодрить", - ставил задачу Артемьев.

В заключении статьи он напоминал о давно назревшей необходимости упразднения закона 1995 г. «О естественных монополиях» и введении в закон о конкуренции новой главы "Инфраструктурные монополии", подразумевая под таковыми только сетевые активы. "Это будет олицетворением конца истории «национальных чемпионов». Их нужно заставить стремиться к эффективности, а не к размеру", - резюмировал руководитель ФАС.

Путин: нужно, чтобы они знали

В январе 2016 года Игоря Артемьева принял Владимир Путин с докладом о положении дел в тарифной сфере. Руководитель ФАС при этом сообщил, что тарифы для инфраструктурных монополий теперь индексируются на величину, меньшую по сравнению с инфляцией. "Это означает, что тарифы становятся ориентированы на граждан, на потребителей и в целом на всю российскую экономику, российский бизнес, а уже не в пользу национальных чемпионов, то есть государственных инфраструктурных компаний, которые в общем‑то жили в последние годы неплохо", - сказал Артемьев.

При этом Путин попросил уточнить, действительно ли на сегодня наибольшая индексация тарифов остается у РЖД? Артемьев ответил: " 9%. Мы договорились о том, что РЖД будет иметь право предоставлять 25-процентные скидки отдельным отраслям, например нашим металлургам такая скидка предоставлена. Их задача – выйти на 7,5 процента по итогам года, как эффективная ставка. То есть примерно только половина от инфляции будет проиндексирована".

Глава ФАС резюмировал, что теперь политика индексаций тарифов монополий будет строиться на формуле "инфляция минус" и попросил Президента поддержать этот курс. Владимир Путин на это сказал: "Нужно, чтобы они знали, что такой выбор нами сделан, были готовы, как Вы правильно сказали, немножко поскромнее себя вести, не в ущерб, естественно, качеству, ремонту соответствующему, вовремя проведённому, и так далее. Думаю, что если мы хотим подавить инфляцию, то в таком ключе и должны работать".^[8]

В окончательно сформулированном виде новая тарифная политика ФАС была презентована 3 марта 2016 года на семинаре «Реализация полномочий в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары, услуги»,[9] где присутствовали представители всех 84 территориальных подразделений ФАС, органов исполнительной власти субъектов РФ и региональных энергетических комиссий (РЭКов).

При этом Артемьев обозначил следующие основополагающие принципы дальнейшей антимонопольной политики ФАС:

• Переход ряда отраслей на рыночные отношения, а не сохранение их в виде естественных монополий.
• Снижение издержек естественных монополий в обмен на индексацию тарифов, а не их автоматический рост.
• Приоритет интересов потребителей, а не естественных монополий.
• Реформирование естественных монополий, а не их финансирование по принципу «затраты плюс».
• Использование метода «сопоставимых рынков», а не «затратного» или «индексного» метода.
• Введение рыночного ценообразования на конкурентных рынках, а не государственное регулирование цен на них.
• Внедрение принципа «конкуренции эффективности управленческих команд».
• Внедрение принципа «давления на издержки» путем развития конкурентных закупок и конкуренции проектов (технологий) при утверждении инвестиционных программ.

Также Артемьев заявил, что инфраструктурные монополии должны, особенно в условиях сжимающейся экономики, становится донорами для нее. "Они очень хорошо заработали и прекрасно жили в последние годы. И поэтому нам необходимо заботиться от том, чтобы они делали то, что должно, но при этом заботиться о них, как о каких-то национальных чемпионах, золотом фонде России, национальном достоянии вовсе не нужно. Никакое они не национальное достояние», — резюмировал Игорь Артемьев.

Следует добавить, что и в составленном Минэкономразвития "Прогнозе социально-экономического развития РФ на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" содержалась очень жесткая оценка экономических результатов деятельности инфраструктурных монополий, в том числе РЖД. В частности, там отмечалось, что в период с 2000 по 2015 годы тарифы на электроэнергию и железнодорожные перевозки грузов увеличились в 10 раз (в 1,7 раза выше инфляции). "Применяемые в предшествующий период методы регулирования сформировали затратную модель деятельности инфраструктурных компаний, нацеленную на извлечение краткосрочной выгоды от использования располагаемых активов, рост капитальных вложений в денежном выражении и отсутствие работающих механизмов контроля их эффективности. Это неизбежно привело к сверхинфляционному росту тарифов без улучшения качества и обновления действующих производственных мощностей сектора инфраструктуры", - говорилось в документе.

Впрочем, нужно признать, что все это не слишком сильно влияло на действительную тарифную политику в области железнодорожного транспорта. В декабре 2016 года был подписан протокол совещания у Дмитрия Медведева о перспективах развития железнодорожной отрасли. Согласно документу, ОАО "РЖД" получили рост тарифа на грузоперевозки на 4% и еще 2% на капремонт. Также вносились точечные изменения в Прейскурант № 10-01, в том числе относительно дополнительной индексации тарифа на перевозку грузов в контейнерах на 4%.

Более того, в марте 2017 года ФАС предложила внести в положение о железнодорожных тарифах поправку, предусматривающую возможность введения в 2018-м и последующих годах целевой надбавки для поддержания "технического состояния и обновления локомотивного комплекса". Кроме того в документе было предусмотрено возмещение недополученной необходимой валовой выручки, если фактический объем оказанных услуг будет ниже прогнозного. При этом глава РЖД Олег Белозеров попросил антимонопольное ведомство компенсировать 56 млрд рублей выпавших доходов монополии при формировании тарифа на будущие годы.

Новая тарифная политика ФАС встречала нешуточное сопротивление.