Гурьев А.И. "Снова в тупик? Очерки по истории несостоявшейся реформы"

Глава 1. Краткий курс истории ОАО "РЖД"

Отстали лет на пятьдесят

Для системы советского железнодорожного транспорта была свойственна крайняя форма огосударствления.

Железные дороги являлись важнейшим системообразующим элементом социалистической (нерыночной) экономики, или так называемой командно-административной системы. Неизбежными атрибутами данной модели выступали дефицит, очередь и низкое качество перевозок.

Любой грузоотправитель советского времени может рассказать массу мелодраматичных историй, как он доставал порожняк, упрашивая железнодорожников, валяясь у них в ногах или, если была возможность, подключая различные партийные и советские инстанции, а также и иные действенные инструменты.

Дефицитом железнодорожники, конечно, пользовались в небескорыстных целях, но палка, как известно, о двух концах, поэтому он доставал и их самих. На любого начальника-движенца взыскания сыпались как из рога изобилия за то, что не подали, не погрузили, не выгрузили и т.д. Министр путей сообщения в 1992 – 1996 и в 2002 – 2003 гг. Геннадий Фадеев, работавший в свое время начальником Красноярской железной дороги, любил вспоминать, как директор Красноярского машиностроительного завода, не получая достаточного количества порожних платформ, демонстративно складировал изготовленные комбайны прямо на городской площади перед предприятием. За что, естественно, на управление дороги летели стрелы из всех причастных инстанций.

А вице-президент по коммерческой деятельности ОАО "РЖД" Салман Бабаев впоследствии прямо отмечал: "Я надеюсь, что дефицит ушел навсегда. Я с молодых лет об этом мечтал. По ночам по телефону меня поднимали и говорили: иди на станцию, собирай полувагоны, доставай где хочешь".[1]

Даже сама советская власть вынуждена была признать, что работа железнодорожного транспорта оставляет желать много лучшего. Например, в постановлении ЦК КПСС и Совмина СССР от 13 января 1977 года № 49, в частности, отмечалось: «Железнодорожный транспорт работает с большим напряжением и не обеспечивает возрастающих потребностей народного хозяйства и населения страны в перевозках. В результате создались большие затруднения в работе ряда отраслей народного хозяйства. На многих предприятиях промышленности скопилась готовая продукция, реализация которой задерживается из-за несвоевременной подачи вагонов. Ухудшились основные показатели эксплуатационной работы железных дорог, в частности замедлился оборот грузовых вагонов, снизились участковая и техническая скорости движения грузовых поездов, а также уровень выполнения графика движения грузовых и пассажирских поездов».

Для улучшения работы МПС в том же году был сменен его глава Борис Бещев (проработавший на этом посту с 1948 по 1977 год – без малого 30 лет!) и выделены дополнительные средства, но и назначенный министром путей сообщения Иван Павловский ничего не мог сделать со сложившейся системой. Позднее в своих мемуарах «Моя дорога» он вспоминал, что хронически не хватало не только вагонов, но и провозных возможностей инфраструктуры, людей, материалов, оборудования, - словом, всего.

В целом Павловский так характеризовал работу железнодорожного транспорта в 1970–1980-ые годы: «На протяжении последних четырех пятилеток в СССР на развитие и оснащение железных дорог выделялось в 2,5–3 раза меньше средств, чем фактически было необходимо. Работать становилось все труднее и опаснее. Объем поставок грузовых вагонов упал в девятой пятилетке с 75 тысяч до 55–60 тысяч. Парк физически устаревших грузовых вагонов к концу 80-х годов достиг 25–30% и продолжал увеличиваться. При скромном запросе о поставке 7 тысяч пассажирских вагонов на дороги поступило лишь 2,5–2,7 тысячи. <…> 40% имеющихся электропоездов уже выработали ресурс. По состоянию на 1991 год половина тепловозов и четверть электровозов требовали списания. 30–40% рельсов и 14–20% шпал на главных путях требовали замены. Более чем на 50 тысячах километров пути существовали ограничения скорости. <…> О качестве перевозок говорить не приходится, оно падало из года в год <… > Ухудшилась выгрузка, происходили крушения поездов, нарастали потери грузов, воровство, все чаще при авариях и крушениях гибли люди <…> Положение на транспорте с 1982 по 1991 год стало просто аварийным <…> В период с 1975 по 1990 год полностью игнорировались научные обоснования необходимости наращивания пропускной способности железных дорог и развития транспортного машиностроения. На каждую пятилетку принимались специальные постановления по развитию железных дорог и решению социальных вопросов. Но они никогда не были подкреплены материальными ресурсами, стройиндустрией <… > Продолжала ухудшаться техническая оснащенность железнодорожного транспорта. Эксплуатировалось много устаревших технических устройств. На участках с тепловозной тягой 80% грузооборота выполняли тепловозы производства 50-х и 60-х годов. Собственное транспортное машиностроение налажено не было, а другие отрасли покрывали не более 30% потребностей железных дорог в технических средствах <…> Не существовало реальных предпосылок для внедрения новых технологий управления движением поездов, эксплуатации и ремонта подвижного состава, для сокращения износа узлов и деталей <…> Полностью разбалансировались материально-техническое снабжение и финансы».

Побывав на железных дорогах США, Павловский был поражен всем увиденным и констатировал: «В ходе поездки мы поняли, что наши железные дороги по своему техническому оснащению отстают лет на 50».

В результате общего анализа ситуации на железнодорожном транспорте в последние советские годы бывший министр делал следующие выводы: «В рынок железнодорожный транспорт входил разбитым, не готовым в техническом и социальном аспектах обеспечить надежный тыл разваливавшейся экономике. Он стал непривлекательным и непрестижным для людей <… > В условиях перехода к рыночной экономике железнодорожный транспорт, оставаясь государственной собственностью, не мог обеспечить реального увеличения финансирования своих объектов <… > Существовавшая экономическая система уже доказала свою бесперспективность и непригодность. Следовало делать выводы и определять реальные меры для действительно коренной реконструкции транспорта». ^[2]

Главное – забить затраты

При этом нужно подчеркнуть, что советские железные дороги отличались более высокими эксплуатационными показателями (оборот и производительность вагона, грузонапряженность линий) по сравнению с железными дорогами капиталистических стран, но сильно отставали по качеству перевозок (степень удовлетворения потребительского спроса, сроки и ритмичность доставки груза, сохранность, уровень сервиса и др.). Так, грузонапряженность на железнодорожном транспорте СССР не имела аналогов в мире, в 6 раз превосходя такой показатель на североамериканских дорогах. Оборот вагонов был лучше в 3 раза, а доля порожнего пробега подвижного состава меньше на 30–40%.^[3]

В то же время спрос на перевозки железными дорогами не удовлетворялся, а нормативы сроков доставки грузов не выполнялись. Так, в период 1979–1993 годов даже по официальным данным количество опоздавших отправок колебалось от 25% до 64%, а среднее время опоздания составляло 3,5 суток, а по мелким отправкам – более 10 суток. И это при том, что сами нормативные сроки доставки были на удивление вольготными для железнодорожников. (Впоследствии даже президент ОАО "РЖД" Владимир Якунин удивлялся на своих движенцев, как можно умудряться не успевать приводить поезда вовремя, если на какие-нибудь 200 км нормативы дают чуть ли не неделю, а на тысячи километров можно ехать месяцами!).

А вот в США и Канаде с опозданием доставлялось лишь 1–3% грузов. В этой связи д.э.н. Дмитрий Мачерет еще в 1990-ые годы отмечал: «Как бы ни завораживали былые показатели отечественных железных дорог, работу транспорта нужно оценивать с позиций удовлетворения потребностей клиентов, которых непосредственно не интересует ни доля порожнего пробега вагонов, ни производительность локомотивов». ^[4]

В этом плане весьма образным и показательным является ставший уже хрестоматийным пример к.э.н. Фарида Хусаинова: «Представьте, вы едете в поезде. Заказываете у проводника чай, а вам его приносят в грязном стакане и говорят: пейте быстро и через две минуты отдайте в соседнее купе. При этом проводник будет искренне считать, что оказанная им услуга чрезвычайно хороша, ведь по итогам квартала он улучшил показатель «оборот стакана». ^[5]

В целом же следует констатировать, что у советских железных дорог было две основные, системные проблемы. Во-первых, в плане доходов - недостаток инструментария для привлечения инвестиционных ресурсов. Средства государственного бюджета всегда очень ограничены и сколько не запрашивай, все равно дадут меньше. А других источников у советской монополии практически не было. В то время все было государственным, даже кровно заработанное на перевозках через тарифы.

Система, где все доходы идут в центр, а оттуда распределяются по трудовым единицам в зависимости от симпатий и антипатий распределяющего, всегда дефицитна по отношению к трудящимся элементам такой модели и не оскудевает лишь для самой руки дающего. В этом смысле знаменитая "невидимая рука" рынка Адама Смита принципиально отличается тем, что награждает именно того, кто лучше удовлетворяет покупательский спрос и производит востребованные товары с нужным качеством и наименьшими издержками.

Еще более важной для советских железных дорог была проблема расходов. Экономическая модель с регулируемыми ценами и утверждением бюджета государством по самой своей природе затратна. Здесь выгодно не снижать, а, наоборот, раздувать издержки, потому что от этого зависят спускаемые сверху блага в виде тарифов и субсидий. Никакие проверки и учеты соответствующих органов не способны преодолеть этот основной стимул регулируемой монополии к прожорливости и ненасытности. Министр путей сообщения в 1996 – 1997 гг. Анатолий Зайцев, говоря о советских железных дорогах, сформулировал этот аспект предельно лаконично и четко: «Каждое нижестоящее звено стремилось защитить, отстоять, «забить в план» как можно более высокие расходы и как можно менее напряженные количественные и качественные показатели с тем, чтобы гарантированно, с минимальным напряжением их выполнять». ^[6]

Не случайно, если любая, работающая в условиях конкурентного рынка компания постоянно стремится ужаться в своих расходах и штатах, то советская железная дорога непрерывно жаловалась на нехватку всего и при этом только разбухала. Приходилось придумывать и силой внедрять всякие формы сокращения людей и расходов, например, Белорусский метод, которому снизу сопротивлялись всеми правдами-неправдами. (При вполне сопоставимых условиях работы до сих пор количество работников на 1 км пути на российских железных дорогах в десять раз больше, чем на американских).

Когда экономическая система получает мало, а тратит много, рано или поздно наступает необходимость реформ, то есть перехода на иные, более рациональные производственные отношения. Поэтому путь от монополии к рынку неизбежен.

Деньги и только деньги, а точнее их отсутствие, всегда и везде являлись той основной причиной, которая заставляла железнодорожников, а в большей степени даже не их самих, а властные структуры, идти на реформирование железных дорог. Именно элементарным стремлением покрыть расходы обосновывал свои первые предложения по акционированию МПС в начале 1990-ых годов и начальник Октябрьской дороги Анатолий Зайцев.

И не случайно, убеждая своих архаично настроенных коллег в необходимости реформирования, министр путей сообщения РФ в 1997–2002 годах Николай Аксененко, говорил на коллегии МПС: «Решение следует искать через привлечение сторонних инвестиций. Сегодня в силу сложившихся условий и механизмов пути привлечения сторонних инвестиций в отрасли практически отсутствуют. Итоговый вывод такой: привлечение инвестиционных ресурсов невозможно без преобразования железных дорог из государственных унитарных предприятий в хозяйственное общество. Это серьезная и глубокая реформа». ^[7]

Таким образом, будучи неотъемлемой частью социалистической экономики, железнодорожный транспорт имел те же пороки и недостатки, что и вся общественно-политическая система, только еще, пожалуй, более глубоко выраженные в силу большей централизации и монолитности этой отрасли. Главным ее пороком был дефицит, недостаток всего и вся. Именно это обстоятельство не позволило далее развиваться данной системе. Именно из-за этого здесь тоже однажды сказали: "Так жить нельзя!"

Необходимо было провести реформы, в результате которых бы дефицит активов, инвестиций и услуг на железной дороге сменился профицитом, чтобы всего было в достатке и хорошего качества. Никакого другого содержания у предстоящих реформ не было, и быть не могло. А поскольку профицитная система испокон веку была уже придумана и называлась "рынок", то оставалось только проявить политическую волю и провести три важнейших преобразования, необходимых для запуска рыночных механизмов: приватизацию имущества, создание конкурентной среды и дерегулирование тарифов.

Вошли в противоречие и полежали на сохранении

Между тем, начиная с 1986 года, после XXVII съезда Коммунистической партии Советского Союза, то есть в ходе объявленной генеральным секретарем КПСС Михаилом Горбачевым перестройки, в железнодорожной отрасли начала звучать тема «работы в новых условиях», «перехода на экономические методы работы», «реформирования» и т. д. Однако в силу ряда объективных и субъективных причин вплоть до 1997 года никакого существенного реформирования, то есть движения к рыночной модели, на железнодорожном транспорте России не происходило.

После образования в 1990 году независимой Российской Федерации и создания Министерства транспорта РФ у правительства были намерения подчинить железные дороги ему, сделав таким образом первый шаг по их адаптации к рынку, то есть проведя естественным путем разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности. (Так было сделано в Казахстане).

Однако в МПС СССР этому яростно сопротивлялись. Возглавлявший с 1982 года министерство Николай Конарев принадлежал к тем, к кому хорошо подходило горбачевское выражение "плакальщики по социализму". Насколько министр был далек от понимания каких бы то ни было рыночных истин, дает представление один из фрагментов его выступления на Всесоюзном совещании железнодорожников в декабре 1989 года: «Хозрасчетные интересы отрасли и государства вступают в противоречие. Механизм понуждает к зарабатыванию как можно большей прибыли, главным источником которой на транспорте являются перевозки. Но увеличение их объемов приводит к росту транспортных издержек народного хозяйства. Как разрешить это противоречие, – пока никто не дал ответа, в том числе и академическая наука».[8]

То, что все, имеющее спрос, предлагается на рынок и, соответственно, оплачивается тем, кому это нужно, и наоборот – то, за что никто не платит, не нужно и производить, Конареву, наверное, на ум не приходило. В феврале 1991 года он написал заявление об уходе в связи с несогласием с политикой руководства страны и до конца своих дней писал письма о необходимости государственного бюджетного снабжения всем необходимым железной дороги, особо не задумываясь ни о каких стимулах, антизатратных механизмах и инвестиционных инструментах.

В 1991 году МПС предрекало в случае распада СССР и децентрализации железнодорожной сети ее паралич, а ближе к концу года через профсоюз и газету "Гудок" стало жестко требовать от правительства финансирования и сохранения министерства. Не желая иметь у себя в тылу таких потенциально эффективных саботажников, реформаторы из правительства Егора Гайдара пошли навстречу железнодорожникам и разрешили создать в январе 1992 года МПС Российской Федерации как единый государственный комплекс одновременно с функциями государственного регулирования и хозяйственной деятельности. Его министром назначили бывшего первого заместителя министра путей сообщения СССР Геннадия Фадеева.[9]

Наряду с этим даже в МПС некоторые руководители начали понимать необходимость перемен. Первый среди железнодорожников, кто выступил с планами структурных рыночных реформ, был начальник Октябрьской железной дороги Анатолий Зайцев. В начале 1990-ых годов он сформулировал предложения по акционированию железнодорожного хозяйства с оставлением контрольного пакета у государства.[10] Однако Фадеев эти идеи не принял и, наоборот, в 1995 году провел через "красную" Думу совершенно неожиданный для реформируемой России Закон "О федеральном железнодорожном транспорте", который консервировал железные дороги в дореформенном состоянии государственной монополии. Появлявшихся же в это время частных владельцев вагонов (операторов), за счет которых удалось привлечь в отрасль живые деньги и преодолеть дефицит вагонов, в фадеевском МПС называли "пиявками".

Однако в 1990-ые годы износ основных фондов МПС стремительно рос, техника морально и материально старела, кадры в центре и на местах вместо того, чтобы учиться цивилизованно работать в рынке, старались частным порядком приспособиться к рыночной стихии, бушующей вокруг и предложить грузовладельцу кто что может на своем уровне по возможной договоренности.

Никакой подготовки к каким бы то ни было структурным экономическим преобразованиям в МПС в первой половине 1990-ых годов не велось. Вместо того, чтобы, подобно 60-ым – 70-ым годам ХIХ века, вдохнуть в железнодорожный транспорт новый дух предпринимательства, руководство железнодорожной отрасли, наоборот, дошло до того, что препятствовало работе акционерной компании "Высокоскоростные магистрали" (РАО "ВСМ") по строительству новой высокоскоростной линии Санкт-Петербург – Москва и своими руками задушило уже созданный отечественный высокоскоростной поезд "Сокол".[11]

Фадеев впоследствии не уставал объяснять свою политику в 1990-ые годы тем, что он стремился "сохранить" отрасль. Но страна-то вступила на путь коренных перемен, и надо было не сохраняться, а как раз меняться. (И на проходящем в Москве в 1989 году ХХV конгрессе Международной ассоциации железнодорожных конгрессов и Международного союза железных дорог генеральный секретарь МСЖД Ж. Булей так и говорил: «Перефразируя поэта, я утверждаю: железным дорогам нужно или измениться, или умереть». ^[12] ).

То есть, казалось бы, жизнь требовала не сохранять социализм в одной отдельно взятой отрасли, а двигаться в определенном направлении, на худой конец думать, как это лучше сделать. И Фадеев, конечно, не мог не понимать, что нужно меняться. На итоговой коллегии 1994 года он провозгласил новый лозунг "Клиент – король!", для реализации которого в МПС был создан Центр фирменного транспортного обслуживания. Но монополия оставалась монополией, то есть классическим источником клиентоНЕориентированности. А если нет стимула – не будет и результата. Нельзя жить и работать по-социалистически, а продукт получать капиталистический.

В мае 1996 года МПС организовало в Кремлевском дворце съездов Всероссийский съезд железнодорожников, который был необычайно помпезен, старообразен и бесполезен. Однако в августе того же года Фадеева отправили в отставку, совершенно неожиданно для него самого.

Министром путей сообщения по протекции первого вице-премьера Алексея Большакова (бывшего ранее главой РАО "ВСМ") был назначен Анатолий Зайцев. Однако его работа пришлась на весьма неблагоприятное время ввиду драконовской законодательной базы и длительной болезни Президента Бориса Ельцына, поэтому сделать что-либо в части реформирования МПС ему не удалось.

Если не мы, то без нас

Пришедшая в правительство весной 1997 года команда "младореформаторов" при поддержке промышленного лобби инициировала Указ Президента РФ "О структурных реформах в сферах естественных монополий" от 28 апреля 1997 года № 426. Этот документ явился первым государственным актом, в котором была поставлена задача структурной реформы на железнодорожном транспорте.

В преамбуле, в частности, говорилось, что Указ нацелен на повышение экономической эффективности работы естественных монополий и «дальнейшее развитие рыночных отношений». Правительству предлагалось подготовить и утвердить «программу мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий», а также осуществлять координацию работы федеральных органов исполнительной власти по ее выполнению.

В железнодорожном разделе отмечалось, что существующая организационно-производственная структура и низкая конкуренция со стороны других видов транспорта не способствуют созданию экономических стимулов к повышению эффективности работы железных дорог. Среди тормозящих факторов указывались такие, как перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых, неполное использование мощностей ремонтных, строительных, машиностроительных и других предприятий системы МПС, большие затраты на содержание социальной сферы.

Основными целями структурной реформы объявлялись: повышение качества государственного регулирования на железнодорожном транспорте, стимулирование развития конкуренции в различных сегментах транспортного рынка и при этом соответствующее ослабление здесь государственного регулирования, повышение качества обслуживания потребителей транспортных услуг. «Конечная цель реформирования железнодорожного транспорта состоит в повышении эффективности его работы и сокращении транспортных издержек», – подчеркивалось в документе.

Во исполнение Указа в МПС была разработана Концепция структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, утвержденная Постановлением Правительства РФ № 448 от 15 мая 1998 года. В ней, в частности, констатировалась необходимость преобразований, «основной целью которых является снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки». Достичь этого предлагалось на основе «создания условий для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития рыночной конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности», сокращения затрат, финансируемых за счет тарифа, путем устранения перекрестного субсидирования различных видов перевозок, введения бюджетного финансирования затрат на удовлетворение общественных потребностей, создания противозатратного экономического механизма и т. д. При этом подчеркивалось, что «важнейшим фактором снижения транспортных расходов является развитие конкуренции на железнодорожном транспорте».

Впрочем, скоро после принятия постановления в стране случился дефолт и про реформу на время забыли. Разве что на основе Постановления № 448 в последующие годы активизировалась работа по выделению из МПС жилого фонда, образовательных и других социальных учреждений, а также непрофильных производственных мощностей. Надо признать, что это было для приведения отрасли в норму тоже немаловажно.

Однако потребность в полномасштабной структурной реформе все более возрастала. В 1999 году проведенные в стране с горем пополам рыночные реформы дали результат, объемы промышленного производства начали расти, а соответственно началось увеличение и объемов перевозок. По итогам года погрузка увеличилась на 13,5%, грузооборот – на 17,7%, пассажирооборот – на 11%. Наряду с этим угрожающими темпами продолжал возрастать уровень износа основных фондов железнодорожных предприятий. По данным самого МПС, с 1992 по 1999 год он увеличился с 36% до 55%. При этом износ верхнего строения пути вырос до 69%, электровозов – до 63%, тепловозов – до 71%, грузовых вагонов – до 59%, пассажирских – до 49%. [13]

Неприятие вопросов реформирования и стремление спрятаться за теорией "самосохранения" обернулись дорогим удовольствием. Это понимал назначенный в апреле 1997 года министром путей сообщения Николай Аксененко.

К середине 2000 года в МПС рабочей группой под руководством первого заместителя министра путей сообщения Александра Мишарина был разработан проект Концепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта России. После необходимых согласований 16 августа Аксененко представил его на коллегии МПС. Он отмечал, что отрасль нуждается в инвестициях, но не имеет необходимых инвестиционных инструментов. Министр констатировал: «Если и дальше затягивать с осуществлением назревших преобразований или вести их робко, непоследовательно, то через несколько лет отрасль неминуемо столкнется с весьма серьезными, острыми проблемами. Под вопросом окажется способность справляться с растущими требованиями к объему и качеству перевозок, возможность проводить взвешенную тарифную политику. В результате из фактора роста экономики железнодорожный транспорт станет ее тормозом».

Аксененко четко указывал выход: «Чтобы избежать всего этого, требуется глубокое и достаточно быстрое реформирование нашей отрасли, лежащее в русле общих экономических реформ, осуществляемых в стране. Соответственно нужна и новая Концепция, на основе которой будет строиться работа по практическому осуществлению реформы железных дорог. Неумение или нежелание изменяться в соответствии с требованиями времени представляет для железнодорожного транспорта большую опасность, чем сами изменения, какими бы сложными они ни были». При этом в качестве самого главного организационно-правового момента реформы Аксененко называл разделение функций государственного и хозяйственного управления, создание на базе активов МПС хозяйствующего субъекта в форме акционерного общества.

Тех же, кто противился преобразованиям, министр предупреждал: «Некоторые работники относятся к реформе, мягко говоря, сдержанно, потому что они просто привыкли к нынешней системе организации и управления, чувствуют себя в ней комфортно и поэтому не хотят серьезных и глубоких преобразований. С такими работниками, если они не пожелают включиться в работу по созданию эффективного механизма функционирования отрасли в условиях реформирования, придется расставаться». ^[14][

Также Аксененко подчеркивал, что теперь активизация структурной реформы в железнодорожной отрасли стала ее внутренней потребностью, а не какой-то внешне навязанной идеей. При этом широкую известность в то время также получило его выражение, которое он любил произносить в более камерной обстановке со своими подчиненными: "Если мы не начнем реформу, это сделают без нас".

Полностью Главу 1. "Краткий курс истории ОАО "РЖД" (Из книги к.и.н. Андрея Гурьева "Снова в тупик? Очерки по истории несостоявшейся реформы" можно прочитать по ссылке: https://cloud.mail.ru/public/AHv3/B1yMbZKSF

Рецензия к.э.н. Ф.И.Хусаинова