Гурьев А.И. "Снова в тупик? Очерки по истории несостоявшейся реформы"

Пролог. Не навреди .... реформе

Что тяготило Фадеева

Будучи уже в отставке, Геннадий Фадеев честно признавался, что при повторном назначении министром путей сообщения в 2002 году перспектива оперативного руководства отраслью ничуть не казалась ему обременительной, а вот вопрос реформы совершенно явственно тяготил и отнюдь не радовал. 

Мне он однажды в интервью так и сказал: "Я ведь был уже третий год начальником Московской дороги и членом коллегии, то есть пришел не из отставки. Поэтому какие-то раздумья относительно финансово-экономического и оперативного руководства отраслью меня абсолютно не тяготили, а тяготила меня реформа. К тому времени уже более полугода назад было принято Постановление Правительства № 384 о реформировании, уже был дан старт преобразованиям, и нужно было принимать решения по реализации утвержденных планов".^[1]

Это вполне понятно. Ведь Фадеев являлся противником денационализации железных дорог и успешно боролся с планами по акционированию имущественного комплекса МПС в 1992 – 1996 годы. Но теперь ситуация стала уже другой и нужно было либо возвращаться в кресло министра и делать реформу, либо по-прежнему выступать против нее, но тогда уже в качестве пенсионера. Фадеев выбрал первый вариант, как более многообещающий для него в смысле оставления следа в истории. Однако при этом он постарался сделать все, чтобы реформа минимально изменила отрасль в плане демонополизации железной дороги, которая изживала бы свои извечные дефициты и низкое качество услуг без особых либерализаций и приватизаций, а как-нибудь попроще, по Щучьему велению, по Фадеевскому хотению.

И лозунгом такого подхода стал подхваченный новым старым министром и бесконечно затем растиражированный отраслевой прессой известный принцип "Не навреди", заимствованный из Клятвы Гиппократа.

Кому это надо…

Назначение Фадеева произошло 4 января 2002 года, а уже через месяц он произнес этот свой новоявленный слоган на заседании круглого стола, организованного Торгово-промышленной палатой. По сути это было первое публичное развернутое изложение Фадеевым в качестве министра своей позиции по отношению к реформе. Кратко ее можно сформулировать так: "Реформе - быть! Но под девизом "Не навреди!" ^[2]

С таким подходом подавляющее число причастных сразу согласились с чувством самого глубокого удовлетворения, поскольку он превращал сложный,  многотрудный и, несомненно, болезненный процесс проведения общественных преобразований в некую перманентную, ни к чему серьезному не обязывающую бюрократическую канитель. Теперь самую малую заковыку на пути реформы можно было не преодолевать и не мучиться никакими сомнениями, поскольку если только впереди угадывался какой-нибудь кому-нибудь урон от реформы, сразу можно было "не вредить", то есть ничего принципиально не менять.   

В самом деле, что вообще, по большому счету, можно сделать под лозунгом "Не навреди!"? Ничего, потому что все в жизни имеет оборотную сторону, а, кроме того, что хорошо одному – вовсе не обязательно приятно и другому. Про медицину, откуда пошла эта лукавая заповедь,  и говорить не приходится. Любая сколько-нибудь существенная операция не может пройти для организма совсем безвредно, потому что представляет собой вмешательство в сложившуюся ранее систему и имеет своим следствием боль и на определенное время упадок сил. То есть, чтобы излечиться, нужно в известном смысле целенаправленно организму как раз навредить, после чего он станет опять сильнее, чем в период развития заболевания.

Есть, конечно, кудесники, которые предлагают любую болезнь вылечить приятным поглаживанием или сладкой пилюлей, но чаще их называют шарлатанами и доверяются все-таки скальпелю специалиста-хирурга, а не пустопорожним обещаниям радетелей безвредности. В самой медицинской науке это простодушное обязательство воздерживаться "от причинения какого-либо вреда"[3] испокон века является предметом бесконечных трактовок и пояснений, поскольку в буквальном виде является невыполнимым и абсурдным.

Неоднозначность же лечения общественных язв всегда еще более очевидна, потому что реформы как раз и преследуют цель лишить кого-то определенных преференций, потому что они не дают нормально жить и работать другим людям. Можно ли отменить крепостное право, не навредив помещику? Получится ли установить общественный порядок, не сажая в тюрьму преступников? Не обидим ли мы менеджмент монополии, прекратив ее исключительное право на какой-то вид деятельности? Ответы однозначны.  

Реформа – это, как правило, вред для определенной группы людей во имя большей справедливости. При любых общественных преобразованиях всегда есть кто-то, кто не заинтересован в реформах и будет либо им препятствовать, либо пассивно обижаться, страдать и даже деградировать. Если общественный лидер борется с коррупцией, он всегда вредит взяточникам. Побороть коррупцию под лозунгом "Не навреди!" невозможно.

 Если в стране или каком-то городе к власти пришел реформатор, который задумал провести передел преференций в интересах более широкого круга предпринимателей, ему надо готовиться к войне со сложившейся здесь уже системой бенефициаров, которые не захотят терять свои активы, статус и влияние. Провести политическую демократизацию и экономическую либерализацию без сопротивления бывших хозяев жизни еще никому не удавалось и начать делать это под лозунгом "Не навреди!" означает заранее проиграть.

Даже бригадир, вводящий в бригаде дифференцированную оплату труда вместо уравниловки, неизбежно вызовет сопротивление лодырей и неумелых работников, потому что им было выгоднее за меньший вклад в работу получать одинаково с передовиками. Будет ли нанесен вред семьям этих людей, когда они принесут домой меньшую по сравнению со вчерашним днем зарплату? Несомненно. То же самое можно сказать, когда речь идет не только о бригаде, а о цехе, предприятии, отрасли, всей стране.     

Но при этом реформы никогда не проводятся ни с того не с сего, просто потому, что так кому-то захотелось. Необходимость в них бывает только тогда, когда власти  очень долго сопротивлялись переменам и возникла ситуация с формулировкой "Так жить нельзя!" Шутливая поговорка по этому поводу гласит: "Только начали жить хорошо и деньги кончились!". Необходимость  экономических реформ возникает тогда, когда кончаются деньги.

А кто же тогда будет против? Во-первых, тот, кто всегда против всего нового, вне зависимости от его направленности. Таких, по подсчетам социологов, набирается, как правило, процентов десять – пятнадцать. Во-вторых, тот, кто сумел приспособиться к прежним порядкам или был их творцом. В-третьих, тот, кто не видит себя в новой системе в силу своей неконкурентоспособности.

Если говорить о конкретике, то, например, менеджменту монополии, тем более государственной, не нужна никакая демонополизация, потому что нужно будет учиться работать по-новому в конкурентном рынке и притом без всякой гарантии на успех. Поэтому большинство старых служителей прежней системы будет настроена против реформы, хотя внешне, возможно, и станет демонстрировать приверженность преобразованиям.  

Часть потребителей услуг монополии тоже будут против, потому что они путем подкупа или с помощью влияния государства сумели установить приемлемые для себя отношения с монополистом в ущерб другим пользователям.

Часть поставщиков своих товаров монополии также будут сопротивляться, потому что они сбывали свою продукцию не бог весть какого качества за "откаты", а теперь независимые компании будут требовать высокого качества и выбирать. Конкуренция – это по-настоящему эффективный инструмент борьбы с коррупцией и никакие административные меры с ним не сравнятся.

Против будет и часть чиновников, потому что с потерей прямого регулирования монополии они утратят свое влияние и соответственно доходы.

В целом значительная доля таких людей будет оказывать пассивное сопротивление, другая – активное, третья – непримиримое. Но провести реформу и не навредить всей этой армии "просвещенного" и непросвещенного консерватизма будет невозможно хотя бы в том плане, что в ходе преобразований  их  оставят без прежнего материального дохода, душевного покоя и идеологического комфорта. Так что в любом случае навредить все равно придется, и это не должно останавливать реформаторов (при условии, конечно, если они чтут Уголовный кодекс).  

Неработающее решение

В этом смысле самое вредное, что можно сделать для проведения реформы, заключается, несомненно, в выборе подхода "Не навреди!", потому что это верный способ спустить ее на тормозах.

Интересно, что первоначально среди руководителей отрасли появлялись иногда люди, которые это понимали. Например, руководивший в 2011 – 2012 гг. Федеральным агентством железнодорожного транспорта Алексей Цыденов в одном из интервью недвусмысленно сказал:  "Надо четко понимать, что поскольку это рынок, то здесь всегда будет конфликт интересов участников. Поэтому нужно опасаться создать некое большое аморфное образование, где нельзя будет договориться ни о чем конкретном, а все будет заканчиваться стопроцентными компромиссами, которые, как правило, не дают никакого результата. Когда все удовлетворены всем, значит, это слишком общее, ни к чему не обязывающее, не работающее решение, которое не побуждает двигаться ни вперед, ни назад".[4] (Впоследствии, работая заместителем министра транспорта, Цыденов, к сожалению, отошел от самостоятельного мышления и во всем солидаризировался с позицией монополии).

Министр транспорта Игорь Левитин, комментируя принятие Целевой модели рынка железнодорожных транспортных услуг 2007 года, неоднократно указывал, что она удовлетворяет далеко не всех, но это, в принципе, невозможно, когда речь идет о формировании рынка. Например, в докладе на коллегии 19 октября 2010 года он констатировал, что дальнейшим содержанием реформы является «поэтапный переход от модели государственной монополии к модели рыночных отношений в сфере железнодорожных транспортных услуг», и далее пояснял, что если нужно построить рынок, вряд ли возможно полностью удовлетворить при этом все благие пожелания весьма разномыслящих чиновников десятков ведомств, тысяч предпринимателей и самого монополиста. ^[5]  (Впоследствии Левитин не отказался от своей позиции, но, к сожалению, отошел от железнодорожной отрасли).

В вопросах реформ очень важно не забывать известную всем экономистам-реформаторам истину о том, что меры, направленные на оздоровление экономики,  как правило, носят непопулярный характер. И, наоборот, популистские решения, подразумевающие раздачу всяческих благ и преференций, конечно же, находят массу сторонников.

Всемерное удовлетворение пожеланий участников перевозок вообще нельзя ни в какой мере считать формированием рынка. Рыночная экономика представляет собой набор вполне определенных институтов, то есть механизмов взаимодействия людей: частная собственность, свободное ценообразование, конкуренция, саморегулирование, независимые суд и пресса, политически сильное, но ограниченное в экономических правах государство и др. Их и надо выстраивать.

А если при этом начинать всех опрашивать, чего он хочет в этом рынке, а что ни в коем случае не приемлет, то всегда будет оказываться, что все хотели бы жить за счет всех. Одни будут непременно добиваться для себя налоговых льгот (как это делает РЖД), другие – снижения тарифа на перевозку ниже всякой рентабельности перевозчика (как этого всегда хотят угольщики), третьи -  государственных субсидий (как свойственно вагоностроителям). Но не рынок должен быть подстраиваем под кого-то, а, наоборот, любой его участник всегда обязан играть по общим известным правилам. Только в этом и заключается возможность примирить противоположные интересы на основе экономической справедливости, а бесконечный торг участников процесса за привилегии, противоречащие самим рыночным отношениям, тут как раз неуместен. Иначе получится не рынок, а его имитация. А соответственно, и имитация стимулов, инвестиций, инноваций и т.д.

Однако одного лишь "не навреди" было для противников рынка мало и в дополнение к этому Фадеев практически одновременно стал требовать и "обратимости" хода преобразований, если кто-то зачем-то сочтет это целесообразным. В результате получалось совсем уж несерьезно. Все равно как если бы некто живший неправедно согласился встать на путь истинный, но при этом поставил условие: новая жизнь не должна повредить его привычкам и если он почувствует, что она ему не по вкусу, то должен иметь возможность вернуться к старой. Какое же это исправление? Какие же это реформы?

Также никак нельзя было назвать конструктивным и полюбившийся не желавшим изменений товарищам новый девиз "Без права на ошибку". Как известно, не ошибается тот, кто ничего не делает, а проводить общественные преобразования иначе как методом проб и ошибок и невозможно. 

Более того, еще одной ипостасью принципа "не навреди" являлась в данном случае столь же часто упоминаемая в РЖД формулировка о "балансе интересов". Фадеев едва ли не в каждом своем выступлении провозглашал  принцип "обеспечения баланса интересов государства, грузовладельцев и РЖД". Затем не было ни одного причастного, кто бы не повторял в той или иной версии эту лукавую фразу и, наконец, даже вице-премьер Аркадий Дворкович в мае 2016 года написал Владимиру Путину,  поручившему создать коммерческую инфраструктуру рынка по типу электроэнергетики, что он-де не против того, чтобы создать, но не как торговую структуру, а, "как площадку, направленную на поддержание баланса интересов участников рынка железнодорожных транспортных услуг".

Но если речь идет о создании института справедливого обмена товарами и услугами, где свободная цена является индикатором для инвестиций, а конкуренция неизбежно ведет к сокращению издержек и росту качества продукции, то здесь будут соблюдаться интересы только тех, кто как раз и сокращает издержки и наращивает качество, то есть эффективных производителей. А вот интересы тех, кто хотел бы паразитировать на труде другого, в такой системе не соблюдаются. Поэтому целому ряду неэффективных производителей и бесполезных регуляторов такой институт как конкурентный рынок - не подходит. А вот система, где провозглашается заведомое обеспечение интересов всех – это то, что надо. В ее основе лежит не производительный труд, а опять же стремление жить всем за счет всех. Это социализм, путь в тупик.

И вот время идет, а ситуация не меняется. При каждой робкой попытке сделать хоть какой-нибудь шаг в сторону здравого смысла причастные регуляторы непрерывно собирают участников перевозок и каждого заботливо спрашивают: Ванечка, ой, а ты не ушибся? Коленька, если мы Петеньке дадим слоника, ты не обидишься? Светочка, иди на ручки, у тебя, наверное, устали ножки. Верочка, не плачь, вот тебе конфетка, и тебе Игорек, и тебе…

 Раз это теперь называется формирование рынка, значит, реформой тут и не пахнет. Другое дело, что конфетки все-таки имеют свойство когда-нибудь кончаться.

Нет цели в жизни…

Однако все выше сказанное – ничто по сравнению с другим нонсенсом Структурной реформы на железнодорожном транспорте России, а именно, объявлением ее цели нецелью. То, что намеревались изменить целый мир, государство в государстве, никому не навредив, это еще цветочки. Оказывается, его вообще в один прекрасный момент решили… не менять.

Напомним, в Программе было записано: "Целью третьего этапа реформы является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок".  Любопытно, что для Президента РФ Владимира Путина тут никаких неясностей не было, о чем он и сообщил на Железнодорожном съезде в 2007 году: "Первоочередной задачей является активное продвижение в железнодорожном хозяйстве системных реформ. Их главная цель – сформировать в отрасли действительно рыночную, открытую и конкурентную среду, а значит, создать предсказуемые и долгосрочные правила игры для предпринимателей и инвесторов. Конкуренция – это также лучший способ добиться нормальной ценовой политики и решения социальных проблем».^[6]

И вся новая законодательная база в 2002 г. была создана исходя из этой прямой цели – демонополизации отрасли и создания конкуренции частных перевозчиков, которые станут главными источниками инвестиций в отрасли. Никакого другого метода для повышения эффективности экономики железнодорожного транспорта в Программе реформы предложено не было. Снижать издержки в государственной монополии путем борьбы с коррупцией при госзакупках можно было еще более успешно и без реформы. Как известно, при Сталине или Гитлере это делалось весьма эффективно.

Но не успело сделать первые шаги начавшее свою хозяйственную деятельность 1 октября 2003 года ОАО "РЖД", как главный исполнитель реформы и соавтор ее Программы замминистра путей сообщения Анна Белова нимало не смущаясь, заявила: "Рынок и конкуренция - не самоцель. Там, где будет формироваться давление на издержки, - "да"; там где начнут создаваться привилегированные условия для частных перевозчиков, - "нет". Мы двумя руками за рынок, поскольку другого более эффективного инструмента управления расходами и повышения качества услуг не существует. Но только в том виде, в котором он создает баланс между государственными и частными интересами. Темпы развития рынка у нас не будут головокружительными".^[7]

Этими словами уже тогда, в 2004 году, реформа была остановлена идеологически. Потом на протяжение всех последующих лет лозунг "Конкуренция – не самоцель" повторялся множество раз, как спасительный щит, за которым можно было спрятаться от необходимости идти по тернистому пути преобразований и переложить это на чьи-нибудь другие плечи.

Когда ранее принятая цель провозглашается "не самоцелью", то есть перестает быть целью, все дальнейшие рассуждения, которые делала в вышеприведенной цитате Белова, уже просто не имеют никакого практического значения. Нельзя прийти туда, куда ты не пошел. А раз не пришел в назначенное место, значит и не получил того, зачем собирался идти.

Но поскольку раздумали строить рынок перевозчиков, значит, остается вертикально-интегрированный монополист. Никаких новых инвестиционных инструментов (кроме облигационных и иных займов) по сравнению с МПС у него нет, как нет ни антизатратных механизмов, ни действенных стимулов к повышению эффективности работы. Вопрос "Станет ли этот монополист вдруг клиенториентированной компанией?" равнозначен тому, как если бы на слона повесить табличку "кот" и ждать, что он начнет ловить мышей. 

В 2006 году на итоговом правлении РЖД другой соавтор Программы реформы заместитель министра экономического развития Андрей Шаронов, (который в отличие от Беловой не работал в РЖД, а поэтому не заразился монополистической болезнью), прочел  целую лекцию о целях и средствах в ходе реформы. В заключение он дал следующую рекомендацию: "По­скольку целью реформирования была не максимизация прибыли ОАО «РЖД», а создание конкурентной среды, то Совет директоров должен все-таки настаи­вать на таких решениях, которые могут быть экономически невыгодны для компании, но серьезно увеличивают конкуренцию и тем самым обеспечивают приток инвестиций в отдельные немонопольные секторы железнодорожного транспорта.  Успешность дальнейшего реформирования российского железно­дорожного транспорта может быть достигнута только путем создания благоприятных условий для конкуренции в сфере грузовых и пассажирских пере­возок".^[8] 

Спустя десять лет остается только добавить: а неуспешность реформирования сегодня вполне достигнута как раз потому, что цель объявили не целью и, естественно, оказались там, куда изначально никто никого вообще-то не посылал.

Некому и некогда   

Когда в 2003 году образовалось ОАО "РЖД", оно из симбиоза государственного управления и хозяйственной деятельности, свойственного для бывшего МПС, должно было забрать себе вторую часть. Но на самом деле на гигантском здании по адресу Новая Басманная 2 лишь поменяли вывеску. Все начальники остались сидеть в своих же кабинетах и только замминистры теперь назывались вице-президентами, а больше никаких изменений не случилось, если не считать, конечно, поистине величественных перемен в доходах руководящего состава ОАО "РЖД" и увеличения центрального аппарата РЖД в несколько раз.

При этом от бывшего монолита-монополиста откололи малюсенький кусочек, который назвали Министерством путей сообщения, а бывшего первого заместителя министра путей сообщения по эксплуатационной работе Вадима Морозова - министром. У него не было ни кадров, ни кабинетов и даже итоговую коллегию было провести негде, а поэтому место для нее 29 января 2004 года милостиво предоставил МИИТ.

Фадеев, являвшийся теперь президентом монопольной суперкорпорации,   на мероприятие, разумеется, не поехал, а прислал первого вице-президента Владимира Якунина, курировавшего реформу. Именно он и именно тогда объявил, что для РЖД реформирование закончилось и если кому-то угодно его продолжать, то, ради бога, как говорится, флаг вам в руки. Разумеется, Якунин облек эту мысль в нескольку более вежливую, даже изящную форму. Он отметил в своем выступлении, что сегодня в деятельности компании налицо «дуализм задач». С одной стороны, она должна развивать конкурентный сектор, а с другой – увеличивать свои конкурентные преимущества, что в принципе невозможно. «Дальнейшее реформирование отрасли объективно ведет к усложнению положения компании», – констатировал Якунин. Поэтому, по его словам, реформу должно далее вести новое МПС, а ОАО "РЖД", как и положено акционерной компании, будет заниматься хозяйственной деятельностью.  «То, что может в этом плане сделать Министерство, корпорация осуществить не в состоянии», – заявил он, призвав прекратить считать ОАО «РЖД» и МПС некими «сиамскими близнецами», поскольку функции у них совершенно разные.[9] 

Между тем проблема дальнейшего государственного управления железнодорожной реформой стала поистине камнем преткновения на этом пути. В марте 2004 года упразднили МПС и Правительственную комиссию по реформе железнодорожного транспорта, а с ней и Общественный совет. Контроль за реформой должно было теперь  осуществлять Министерство транспорта. Но там сначала не было даже железнодорожного департамента, а лишь отдел – совершенно несопоставимый по силам с РЖД. За любым проектом документа, анализом, данными нужно было обращаться в монополию. Это было похоже на историю, как Чебурашка приглашал Крокодила Гену на встречу и просил его при этом принести все необходимое для мероприятия.

Министр транспорта Игорь Левитин поначалу всячески пытался взять руководство реформой в свои руки, но силы были совершенно неравные. И вскоре министр уже устало констатировал: «Это неблагодарная работа – заниматься реформированием такой отрасли. Примерно 15 ведомств участвуют в реформе железнодорожного транспорта. Потому и дискуссия".[10]   

При этом на коллегии Минтранса в 2010 году был высказан целый каскад недовольства управлением реформой со стороны представителей самих же властных структур. Так, председатель комитета Государственной думы по транспорту Сергей Шишкарев возмущался: «Мне, например, как и другим участникам, до конца не ясно: а кто, собственно, принимает решения о выборе для реализации одних и отмене других мероприятий реформы? Представляется, что ответственность Минтранса за усиление надлежащего контроля должна быть здесь более существенна. К примеру, насколько корректно, что один из участников рынка (то есть само РЖД. – авт.) формирует Целевую модель? Спасибо ему, конечно, но не Минтранс ли должен это делать? Или взять нормативно-правовое обеспечение реформы. До настоящего времени не подготовлены согласованные всеми участниками рынка изменения в действующие законы. Ну разве это дело, что еще в прошлом году они были внесены в правительство, но до сих пор не вынесены для принятия! Впору браться за руки, создавать трехстороннюю комиссию и двигать эти процессы вперед!»

Заместитель председателя Совета Федерации РФ Светлана Орлова эмоционально восклицала: «Вот бывает же ступор! Это касается сегодня и трех законопроектов по железнодорожному транспорту. Я отправила бумагу в правительство, но ни ответа ни привета не получила. Как доходим до этих трех законов, так сидит уполномоченный и говорит, что там недоработано, здесь недоделано и т. д. И вот без конца ходят, лоббируют, выдвигают, убирают. Если мы сегодня все вместе не возьмемся и не сделаем рывок, то я не уверена, что мы когда-нибудь сделаем эту реформу. А она очень важна для всех отраслей экономики, для развития страны».

Сам вице-премьер Сергей Иванов, курирующий в том числе транспорт, не скрывал: «Да, у нас три нормативных акта зависли. Если есть разногласия, то каждое ведомство должно их оформить. Но очень часто какое- то министерство пишет: «Считаем это нецелесообразным» – и все. И нет обоснований. Тогда аппарат правительства справедливо говорит: «Вы напишите обоснования, тогда мы составим лист разногласий и представим соответствующему вице-премьеру. Но при этом данные вопросы у нас рассматриваются тремя вице-премьерами. Может быть, это тоже одна из проблем. Совет директоров ОАО «РЖД» возглавляет А. Д. Жуков. Все, что касается приватизации, рассматривает И. И. Шувалов. Что касается транспорта в целом – это мои вопросы. Но, как говорится, у семи нянек дитя может оказаться без глазу. Такой момент, нужно признать, есть».[11] 

И вот вставал вопрос: что же делать? Реформу вроде бы надо двигать и Программу выполнять. Но РЖД против. Идти наперекор монополисту нельзя – у него в руках перевозки. А если пойти?  Но кто же возьмет на себя такую ответственность? Ведь в таком случае перевозочный рынок начнет лихорадить, а этого никто не хочет. Да тут еще то кризис, то стагнация, то санкции, то Крым, то Дальний Восток, то Севморпуть. Некогда и некому было проводить железнодорожную реформу.

Так ее никто до сих пор и не провел.

В итоге: какие же были шансы у реформы, если она должна была никому не навредить, не прийти к своей цели и ее некому было проводить?

Никаких.

Из книги к.и.н. Андрея Гурьева "Снова в тупик? Очерки по истории несостоявшейся реформы"

Рецензия к.э.н. Ф.И.Хусаинова